——访国务院发展研究中心金融研究所所长张承惠
■DRC访谈
中国现行的金融监管模式为“一行三会”的分业监管，随着中国金融业的快速发展，目前我国分业监管模式的做法显然与现代宏观审慎政策框架的要求有距离。
为此，中国经济时报记者最近就金融监管的理念与原则、重构监管组织机构设想以及如何借鉴英国金融监管改革模式等问题独家专访了国务院发展研究中心金融研究所所长张承惠。
重塑金融监管理念
中国经济时报：自去年的股市动荡开始，有关金融监管机构改革的呼声就一浪高过一浪，且社会各界对重构金融监管机构基本达成共识，请问目前的金融监管机构改革是否遇到了难得的历史机遇？
张承惠：“十三五”规划明确提出，加强金融宏观审慎管理制度建设，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，实现金融风险监管全覆盖。但是，我国的金融监管改革需对金融的发展理念、风险思维和政府行为模式等方面重塑金融监管理念。
我国的金融监管不论采取什么样的监管框架，都需要面对并解决中国当前的金融监管问题。我国金融监管核心问题有三个：一是缺乏与中国金融体系运行实际相适应的、被广泛接受的金融风险管理理念和管理框架的理论体系；二是协调问题，包括货币政策、宏观审慎和微观审慎之间的协调，也包括不同监管部门间的协调问题；三是如何提高金融监管实施效率问题。
中国经济时报：您提到要重塑金融监管理念，是基于哪些考虑？
张承惠：金融发展理念包括价值观和技术两个层面。在价值观层面，要扭转“唯有政府直接掌握金融资源才会带来利益最大化”的旧意识，树立“只有建设高效的金融体系才能带来最大国家利益，而政府只有放手让市场机制发挥作用才能真正提升金融效率”的新理念。在技术层面，要改变过去几十年以数量的增长，例如资产规模、金融机构的数量和种类，来衡量金融改革和发展的成效并以此为政策导向的做法，将金融发展质量的提升，主要包括金融机构的国际竞争力、金融商品的定价权、国际金融市场规则的话语权等，作为今后的政策取向，以充分发挥金融市场机制为目标，以是否建立起一套有广度、深度、弹性、有创造力的金融市场体系为评判标准，下决心调整政府的管理方式。
要处理好经济发展、社会稳定和金融风险的关系。在我国金融发展过程中，既存在盲目发展而不顾风险的现象，也存在为了稳定而一味规避风险、害怕风险暴露的倾向。这两种方式都会破坏市场规律，影响金融监管效率。如果将金融稳定理解为不出现风险事件，并动用行政力量避免风险暴露，用公共资源为金融机构的经营失误买单，势必会对金融市场竞争机制带来极大扭曲。鉴于此，今后恐怕要从“守住不发生系统性、区域性金融风险的底线”的防守型思维，转向“用小震释放应力，主动化解风险，防止出现大震”的进取型思维，通过加快结构调整，促进金融机构优胜劣汰等措施，积极防范系统性金融风险。
调整政府行为模式需要改变目前金融管理部门管得过多、过细、过严的 “父爱式”做法，将自上而下“管”金融机构和“管”市场的行政官员心态，转变为尊重市场和金融家的合作式心态。加强决策前与市场的沟通，提高监管的专业能力。切实下放行政权力，简化办事程序，减少行政审批事项，将本应属于金融机构自身管理权限的管理权力还给金融机构，降低金融机构因行政管制而带来的成本。
金融监管机构改革宜分两步走
中国经济时报：重构金融监管机构牵一发而动全身，根据以往的经验，循序渐进是我们改革向来遵循的重要原则，您认为金融监管机构改革需要分几步走？
张承惠：根据我们的研究认为，近期的改革宜坚持问题导向，重点放在职能重设和监管协调上。如做实金融监管协调办公室职责，强化过渡期的金融监管协调和监管理念的重构工作。重点明确货币政策、宏观审慎管理和微观审慎管理的边界，对系统重要性金融机构和金融基础设施，风险暴露敞口巨大，需流动性救助或存款保险机构给予清偿能力救济的，两者共同监管，但具体实施仍由监管部门执行。
中期可将改革重点转向组织机构的重构，组建综合的金融监管委员会，下设微观审慎管理局、市场和行为管理局，并将分散于各个监管部门的中小投资者和消费者保护机构统一为独立的中小投资者和消费者保护局。
中国经济时报：请问您认为近期金融监管机构改革的主要内容有哪些？
张承惠：近期金融监管机构改革的重点是问题导向的职能重设和监管协调。主要是做实金融监管协调办公室职责，强化过渡期的金融监管协调和监管理念的重构工作。但是，不论采取何种监管组织框架，都需要面对监管真空、交叉、错位等问题。而且在机构重组过程中，不但面临监管理念调整，还面临组织和人员调整带来的混乱和空白期。
具体而言，当前我国需要有一个相对独立的部门直接负责危机救助的协调机制、金融混业经营和金融控股集团监管协调、基于信托、委托代理的市场行为监管协调等监管协调问题的研究、制度设计和决策。为此，可考虑成立一个相对独立、专业精深的日常机构，如可由新成立的国务院金融监管协调办公室承担金融监管的协调。该机构既可以作为过渡性机构，弥补监管组织制度改革过程中可能产生的监管真空，并完成制度设计、监管协调的历史使命，也可在未来转为综合金融监管委员会，统筹金融监管。
中国经济时报：请您谈谈中期金融监管机构改革的重点是什么？
张承惠：中期改革的重点是金融监管组织机构的重构，可以组建综合的金融监管委员会，下设微观审慎管理局、市场和行为管理局。可考虑在未来3—5年内将目前的银监会、证监会、保监会合并，设立综合金融监管委员会。并打散现有的三会设置，下设微观审慎管理局、市场和行为管理局。
其中微观审慎管理局负责对金融机构的市场准入、日常监管和市场退出进行监管。其中的金融机构不仅包括银行，还包括证券、保险、基金管理公司等金融机构，还包括各类需要专业能力和诚信经营的市场参与者。根据需要可在微观审慎管理局下进一步设置现场监督局和非现场管理局。
市场和行为管理局负责信息披露、内幕交易、市场操纵等市场和行为的管理。其中，可考虑将银行间、交易所的市场进一步打通，并统一债券市场的管理机制。保留财政部、国企出于国家和国有资产利益的额外限制，但任何主体参与债券市场，应遵循债券市场的统一规定。进一步统一股权市场，建立多层次资本市场的统一、分类管理规则。
将分散于各个监管部门的中小投资者和消费者保护机构统一为中小投资者和消费者保护局。可考虑将央行及三个监管部门分别设立的中小投资者和消费者保护机构独立出来，统一设立中小投资者和消费者保护局，专门从事中小投资者的教育和消费者保护事宜。
正确理解英国金融监管新框架
中国经济时报：国内研究大多对英国金融监管的超级央行模式表现出赞许，请问根据您的研究，英国此轮的金融监管框架有何特点？
张承惠：首先要正确理解英国金融监管新框架，此轮英国金融监管体制改革，强化了英国中央银行的责任和权力，提升了中央银行的地位，改革后的英格兰银行，集货币政策制定与执行、宏观审慎监管、微观审慎监管于一身，处于金融监管的核心地位。
但是，这并不意味着将金融监管权力全部交给了中央银行。金融行为监管局是一个独立于中央银行之外的特别机构，对英国财政部和议会负责，英国金融行为监管局的主要负责人由英国财政大臣提名。对于英国金融监管体制的认识不应局限于有关金融监管部门，还要看到财政部在金融监管架构中发挥的重要作用。一是尽管英国中央银行具有很强的独立性，但在法律关系上仍然隶属于英国财政部，其行长由财政大臣遴选并提名。二是财政部具有很高的政治地位，在公共资金和公共政策方面具有决定性话语权，英国财政部部长地位大体上与副首相相当。例如在动用公共资金进行危机救助方面，财政部是英国法律授权的唯一决策机构。危机时财政部有权要求英格兰银行为单家机构或市场提供流动性支持，英国央行动用公共资金也必须经过财政部同意；再如尽管利率由中央银行制定，但是通货膨胀目标却由财政部决定。
学习英国监管模式不宜生搬硬套
中国经济时报：此轮英国金融监管改革成为多国借鉴学习的榜样，请问对我国的金融监管机构改革有哪些借鉴？
张承惠：英国开放、有序的金融市场很大程度上源自良好的监管环境、金融监管规则和框架的持续革新，成为多国借鉴学习的榜样。对于我国来说，英国监管体系的改革至少有以下几点值得借鉴。当然，并不存在所谓最优的金融监管体制，各国国情存在差异，各方案都可能有利有弊。关键是新的金融监管体制要有利于强化宏观审慎政策框架，提升防范和化解系统性金融风险的能力，促进经济和金融体系的稳健运行。
第一，完善宏观审慎监管的顶层设计，明确系统重要性机构监管的同时，也要弥补金融监管的真空。本次危机对监管最大的冲击表现为对系统性金融风险缺乏预见。我国同英国金融市场结构、开放程度虽存在一定的差异，但对系统重要性金融机构、投资公司的监管仍然需要有明确的顶层宏观审慎监管的机构设计，应借鉴PRA的事先干预框架，尤其应在经济下行的压力下，对银行等金融机构进行早期风险识别。同时，针对我国互联网金融等新兴金融发展业态及其潜在的金融风险，也应当及时纳入监管并加快出台相应监管规则。
第二，建立新的金融监管体制的重点在于明确不同机制的职能目标，加强监管的统一性和协调性。明确职能目标的作用在于各司其职，防止不同目标带来的利益冲突。以英国为例，三个专职机构各有分工：金融政策委员会主要负责识别和监控系统性风险，并有针对性地采取降低或消除风险的措施；审慎监管局重在对系统性重要机构实施监管，以提早发现和处置重要金融机构的风险；金融行为监督局的监管重点是保障消费者权益和促进有效竞争。为强化金融监管的统一性，PRA（审慎监管局）和FCA（金融行为监管局）之间建立了制度化的协作关系和信息共享机制，FPC（金融政策委员会）则从宏观上指导和协助审慎监管局和行为监督局的工作。统一金融行为监管的另一好处是，让同类金融业务受到同等程度监管，这对减少监管套利、避免风险传染具有显著效果。
第三，学习英国监管模式不宜生搬硬套。英国金融监管的持续改革都是建立在英国金融市场特性的基础上的。英国金融市场的特性是，货币市场和债券市场全球化程度高，而股票市场相对滞后，借鉴英国经验须准确把握这一基础特性。另一方面，由于英国财政部的重要作用，英国金融监管架构保持了很好的权责制衡关系，而且金融监管体制改革的主导者是财政部而非中央银行。
在我国金融监管架构重构的过程中，不能盲目照搬英国做法，简单将机构合并归入央行，而应综合考量金融监管体制中的相关因素，合理调整不同部门之间的责权利关系。
本文来源：http://www.uppz.cn/news/8033.html
